«Гражданство является основным правом человека, поскольку оно не что иное, как право иметь права» Председатель Верховного суда США Эрл Уоррен 1958 г.
Бипатризм [двойное гражданство или лицо с множеством гражданства] – это правовое положение, свидетельствующее о том, что человек является гражданином двух и более государств в соответствии с их внутренней юрисдикцией. Двойное гражданство приобретается исключительно в силу норм национального законодательства различных государств.
Под гражданством понимается устойчивая правовая связь физического лица с определенным государством, выраженная в обладании взаимными правами и обязанностями. В соответствии с международным правом каждый человек от рождения, независимо от гражданства и места пребывания, обладает закрепленными правами и свободами, являющиеся естественными и неотчуждаемыми [1].
В силу статьи 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 года[2] и пункта 3 статьи 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года[3] закреплено право человека на гражданство. Гражданство устанавливает юридическую связь лица с государством, определяет объем его прав и свобод, включая условия доступа на территорию государства, а также его обязанностей перед ним, такие как соблюдение Конституции и законов, оплата налогов и других обязательных платежей, защита Отечества или исполнение воинской обязанности, соблюдение общественного порядка, охрана окружающей среды, уважение национальных и культурных ценностей.
Случаи возникновения двойного гражданства обычно связаны со следующими обстоятельствами: а) территориальными изменениями государства; б) международной миграцией населения; в) коллизиями при применении законов о приобретении гражданства; г) в результате смешанных браков и при усыновлении; д) при натурализации, если лицо, приобретающее гражданство другой страны, не теряет своего прежнего гражданства. Бипатризм означает, что лицо одновременно имеет права и обязанности в отношении всех государств, гражданином которых оно является [2].
В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Конституции РК, гражданин Республики ни при каких условиях не может быть лишен гражданства, права изменить свое гражданство, а также не может быть изгнан за пределы Казахстана. В пункте 3 той же статьи Конституции РК отражено, за гражданином Республики не признается гражданство другого государства.
Одновременно, согласно статье 3 Закона РК «О гражданстве Республики Казахстан» от 20 декабря 1991 года № 1017-XII закреплено положение о непризнании гражданства другого государства за гражданином Республики Казахстан.
Таким образом, в Казахстане не признается институт двойного гражданства. Связано это по ряду исторических и политических причин. К примеру, после распада СССР многие республики, включая Казахстан, сохранили эту систему как часть своего наследия. Двойное гражданство могло бы создать угрозы для национальной безопасности и суверенитета государства, так как лица с двойным гражданством могли бы иметь лояльность к двум государствам, что могло бы привести к конфликтам интересов. Поддержание единого гражданства позволяет Казахстану эффективно управлять своими международными отношениями и обязательствами перед другими государствами. Также это упрощает выдачу виз и работу с миграционными потоками.
Правовой статус гражданина Республики Казахстан предполагает обладание комплексом прав, свобод и обязанностей, закрепленных Конституцией, при равенстве их перед законом. В соответствии с Конституцией РК: лица, не обладающие гражданством Казахстана, не должны претендовать на должности Президента Республики, депутатов Парламента и маслихатов Республики, государственной службы и судей, не могут участвовать в управлении государством, обладать активным и пассивным избирательным правом и участвовать в республиканском референдуме, поскольку указанные права и свободы распространяются исключительно на граждан Республики (нормы п. 2 ст. 41, п. 4 ст. 51, п. 3 ст. 79, п. 3 ст. 86 и ст. 33 – Конституция РК)[4].
Нередки случаи, когда граждане Казахстана приобретают гражданство другой страны, не выходя из гражданства РК, а следовательно, обладают двойным гражданством, что является нелигитимным согласно действующего права. Мотивом получения двойного гражданства служит не только желание свободного передвижения, но и получение материальных преференций [пособия, пенсионные выплаты, социальные льготы и другое] [3].
Наглядным примером обладания прав и полномочий при двойном гражданстве, является Маастрихсткий договор 1992 года, в соответствии с которым учреждено гражданство Европейского союза (ЕС). Статус гражданина ЕС закрепляет право лица не только на свободное передвижение и постоянное проживание на территории Сообщества, но и участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидатов на муниципальных выборах, Европейский Парламент в другом государстве-члене ЕС, на территории которого лицо проживает и эти права одни из наиболее серьезных обязательств, принятых Евросоюзом [4].
Однако есть иное мнение относительно института бипатризма. С точки зрения, Э.Э. Клоковой, усиление интереса к двойному гражданству и увеличение числа лиц, которые стремятся получить второе гражданство, обуславливается низким уровнем материального благосостояния в ряде государств. Инфляция, неблагоприятный инвестиционный климат, отсутствие экономических гарантий – это причины, побуждающими лиц к оформлению второго гражданства и стремлению к потенциальному экономическому благополучию [5].
Следует отметить, институт двугражданства признается в ряде стран мира, таких как: Великобритания, Соединенные Штаты Америки, Франция, Италия, Израиль, Австралия, Россия, некоторых странах Латинской Америки — Бразилия, Мексика и другие. В то время как: Саудовская Аравия, Япония, Китай, Узбекистан, Индия, Венесуэла, Азербайджан и другие государства запрещают двойное гражданство.
Двугражданство, с одной стороны, создает для государства социально-экономические и политические преимущества, а с другой стороны – нарушает режим регулирования правового статуса индивида и может негативно отражаться на отношениях других лиц в обществе с лицами имеющее двойное гражданство. Бипатрид имеет возможность пользоваться правами по законам государств, гражданство которых имеет. В следствии, таких правоотношений вероятно, могут возникнуть коллизии, или противоречия в виде конфликта. В таких ситуациях как правило, бипатрид не имеет возможности обеспечить равное выполнение своих обязанностей по отношению к государствам, наделившим его своим гражданством. Таким образом, это лицо дискредитирует ту страну, для которого он выполняет меньше обязанностей, а как правило одно из таких государств может дискриминировать самого бипатрида [6].
С другой стороны, обладатели двойного гражданства сохраняют свои конституционные права и обязанности той страны, на территории которой находятся. Включая вопросы военной службы и социального обеспечения. Причем граждане, прошедшие службу в армии одной страны, автоматически освобождаются от прохождения и призыва на воинскую службу в другой стране, при наличии соответствующего соглашения [7].
Каждое государство обладает суверенным правом признавать или не признавать двойное гражданство. В случае признания государство вправе рассматривать лицо, обладающее двойным гражданством, в качестве своего гражданина, в случае если это лицо находится на его территории и в пределах его юрисдикции. При этом международными конвенциями запрещено произвольное лишение гражданства[5].
Республика Казахстан имеет более жесткую позицию в отношении непринятия двойного гражданства по сравнению с другими странами, но и одновременно внедряет миграционные привилегии для лиц, желающих находится и осуществлять трудовую деятельность внутри государства без потери своего основного гражданства.
Законодательством Казахстана прямо регламентирован уведомительный характер в течение тридцати (30) календарных дней органы внутренних дел или загранучреждения РК в случае получения иностранного гражданства и предусмотрена необходимость сдать паспорт Казахстана [8].
На практике выявляют случаи, когда граждане пренебрегают установленными правилами и используя разнообразные способы, получают или сохраняют гражданство иностранного государства наравне с казахстанским[6].
Официальная статистика Комитета миграционной полиции МВД РК на 31 мая 2024 года гласит, за последние 5 (пять) лет [январь 2019 – апрель 2024 года] общее количество лиц, в отношении которых зарегистрировано утрата гражданства Республики Казахстан составляет 83 147 человек:
2019 — 15 227; 2020 — 10 048; 2021 — 17 179; 2022 — 18 568; 2023 — 16 016; апрель 2024 года — 6 109.
Органы внутренних дел РК проводят проверки, и в случае выявления наличия двойного гражданства регистрируют утрату гражданства РК этих лиц на основании статей 21, 30 Закона «О гражданстве» [9]. То есть любое лицо получившее второе гражданство, теряет гражданство Республики Казахстан.
Если гражданин все же продолжает использовать документы, удостоверяющие личность после утраты гражданства РК, то оно будет привлечено к административной ответственности в размере ста (100) месячного расчетного показателя[7] в соответствии с частью 1 статьи 496 КоАП РК.
По части 1 статьи 496 КоАП РК [Использование паспорта и (или) удостоверения личности гражданина Республики Казахстан лицом, утратившим гражданство Республики Казахстан] к административной ответственности с наложением штрафа привлечено:
2019 год – 200, 2020 г. – 365, 2021 г. – 534, 2022 г. — 401, 2023 г. — 188, апрель 2024 г. – 37;
При несообщении в установленные сроки факта приобретения иностранного гражданства [30 календарных дней] влечет штраф в размере двухсот (200) месячных расчетных показателей либо административное выдворение за пределы Республики Казахстан.
По части 2 статьи 496 КоАП РК [Несообщение в установленные законодательством Республики Казахстан сроки факта приобретения иностранного гражданства]:
2019 год – 193, 2020 г.– 176, 2021 г. – 443, 2022 г. — 302, 2023 г. — 330, апрель 2024 г. – 113
В соответствии со статьей 496 КоАП РК [Нарушение законодательства Республики Казахстан о гражданстве] выдворено из страны:
2019 год – 56; 2020 г. – 42, 2021 г. – 140, 2022 г. — 138, 2023 г. — 146, апрель 2024 г. — 35 [8].
А если лицо состоит на государственной службе или осуществляет функции представителя власти либо выполняет организационно-распорядительные функции в государственных органах, то к ним применяется штраф в размере трехсотмесячных расчетных показателей (300) либо административное выдворение за пределы Республики Казахстан[9].
Согласно полученным сведениям по части 3 статьи 496 КоАП РК [Деяния, совершенные лицами, состоящими на государственной службе, а также лицами, осуществляющими функции представителя власти либо выполняющими организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах] имеющим двойное гражданство в 2020 году – 2, 2021 году – 1[10].
Узнать о наличии второго гражданства не всегда удается, так как обмен информацией между странами не всегда налажен ввиду отсутствия единой мировой базы с данными обо всех гражданах. Страны не охотно делятся персональными данными своих граждан с другими государствами.
При соблюдении правил использования разных паспортов человек с двумя гражданствами может не привлекать к себе внимание, но бывают ситуации, когда факт второго гражданства может попросту раскрыться. Когда это чаще происходит:
- При финансовых операциях. Перевод денег с личного счета в одном банке на счет в банке страны второго гражданства может вызвать подозрения у сотрудников банка.
- При пересечении границы. Человек случайно перепутал и передал представителю миграционной службы паспорт другого государства.
- При проведении обыска[11], если имеются достаточные основания для этого или в ходе судебных разбирательств.
К.М. Худолей выражает мнение, что признание двойного гражданства в Республике Казахстан обеспечит ускорение экономической и социальной интеграции, а также позволит обеспечить защиту граждан, выезжающих за рубеж с целью осуществления трудовой и предпринимательской деятельности [10]. В то время как, Т.Б. Смашникова, акцентирует внимание, что на межгосударственном уровне бипатризм порождает серьезные проблемы и двойные обязательства по военной службе, выплате налогов, дипломатической защите гражданина за пределами государства. В практике международных отношений двойное гражданство является одним из наиболее проблемных аспектов гражданства, сложно поддающихся регулированию [11].
Анализ исследовательской литературы иллюстрирует, эксперты в области миграционного права выражают поддержку по внедрению института двугражданства поскольку у него больше привилегий, в отличие от гражданства одного государства, и странам, находящимся в едином экономическом и/или таможенном пространстве при заключении договорных отношений о признании двойного гражданства, будут облегчены интеграционные процессы, вопросы налогооблажения, медицинского и социального обеспечения.
Тем не менее, руководство Республики Казахстан имеет отличительное мнение. Данная проблема очень серьезная, поскольку касается национальной безопасности. Нужно пресекать такие факты[12]. За время приобретения независимости Казахстана предпосылок для изменения миграционного законодательства по внедрению бипатризма не имелось, а учитывая последние нововведения в мае 2024 года в Закон РК «О гражданстве Республики Казахстан», где указываются о необходимости сдачи соответствующих экзаменов для получения казахстанского гражданства[13], полагаем, что институт двойного гражданства в настоящее время не актуален.
Приложение:
- К вопросу о двойном гражданстве. В.А. Волок. Н.А. Воронина https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-dvoynom-grazhdanstve/viewer
- Международное право: учебник / отв. Ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. 2-е издание, Международные отношения — издат. 2005 г., С. 172.
- Двойное гражданство. Электронное Правительство РК egov.kz https://egov.kz/cms/ru/articles/double_citizenship
- М. Арах Европейский союз: видение политического объединения. М., 1998. С 370.
- Э.Э. Клокова, Перспективы развития двойного гражданства. https://cyberleninka.ru/article/n/perspektivy-razvitiya-dvoynogo-grazhdanstva/viewer
- Международное право: учебник / отв. Ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. 2-е издание, Международные отношения — издат. 2005 г., С. 173.
- В.А. Волок. Н.А. Воронина. К вопросу о двойном гражданстве. https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-dvoynom-grazhdanstve/viewer
- Р.Д. Идрисов. Выход из гражданства Республики Казахстан процедурные требования, ожидаемый результат. https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=33989731&pos=6;-109#pos=6;-109
- Открытый диалог egov.kz. https://dialog.egov.kz/blogs/all-questions/753766
- К.М. Худолей, Д.М. Худолей. Двойное гражданство в странах СНГ и Балтии. 4/2012 год https://cyberleninka.ru/article/n/dvoynoe-grazhdanstvo-v-stranah-sng-i-baltii/viewer
- Т.Б. Смашникова. О возможности наличия второго гражданства в России, Беларуси и Казахстане. https://cyberleninka.ru/article/n/o-vozmozhnosti-nalichiya-vtorogo-grazhdanstva-v-rossii-belarusi-i-kazahstane/viewer
[1] Гражданство и безгражданство. Руководство для парламентариев № 11 – 2005 г.
http://archive.ipu.org/PDF/publications/nationality_ru.pdf
[2] Всеобщая декларация прав человека — первый международный документ, содержащий все основные права человека, одобренные и принятые всеми государствами-участниками организации. Принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года.
[3] Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года. Республика Казахстан ратифицировала Международный пакт о гражданских и политических правах в соответствии с законом от 28 ноября 2005 года № 91.
[4] Г.У. Балгимбекова, В.С. Исабекова. Гражданство Республики Казахстан как один из факторов стабильности развития независимой государственности.
[5] К вопросу о двойном гражданстве. В.А. Волок. Н.А. Воронина https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-dvoynom-grazhdanstve/viewer
[6] Д. Такенов. Дилемма Казахстана: как балансировать между этнической и гражданской моделью идентичности?
[7] В 2024 месячный расчетный показатель составляет 3 692 тенге.
[8] Ответ Комитета миграционной полиции МВД РК № ЖТ-2024-04220986 от 31.05.2024 г.
[9] В соответствии со статьей 48 Закона Республики Казахстан «О миграции населения» от 22 июля 2011 года № 477-IV, иммигрантам, ранее выдворенным из Республики Казахстан, возвращенным в порядке реадмиссии, запрещается въезд в Республику Казахстан в течение пяти лет со дня исполнения решения суда о выдворении, выезда в порядке реадмиссии.
[10] Ответ Комитета миграционной полиции МВД РК № ЖТ-2024-04220986 от 31.05.2024 г.
[11] Статья 252 УПК РК. Основанием для производства обыска является наличие достаточных данных полагать, что указанные предметы или документы могут находиться в определенном помещении или ином месте либо у конкретного лица.
[12] Президент Казахстана К.Токаев высказался о двойном гражданстве
https://forbes.kz/articles/tokaev_vyiskazalsya_o_dvoynom_grajdanstve
[13] Не знающим казахский язык и историю могут не дать гражданство Казахстана. https://tengrinews.kz/kazakhstan_news/ne-znayuschim-kazahskiy-yazyik-istoriyu-mogut-ne-dat-535388/